導讀：

TOD 模式在日本出現(xiàn)較早，隨著多年的發(fā)展，日本TOD 模式某種意義上已成為了全球領先的開發(fā)范式。然而日本TOD 模式的興起和發(fā)展有著多元而特定的背景，其中，與日本近代以來的“鐵路優(yōu)先”城市建設戰(zhàn)略、都市圈一體化以及鐵路公司業(yè)務特征密不可分，這些因素形成了日本TOD模式的重要基因，同時也決定了TOD 在日本遠超一種開發(fā)模式。

TOD（TransitOriented Development）即以公共交通為導向的開發(fā)，這個詞于1990年代誕生于美國，而早在1910年，日本的民營鐵路公司就已經(jīng)開始實踐沿線開發(fā)（EK，Ensen-Kaihatsu，沿線開発）模式了，小林一三帶領的箕面有馬電氣軌道（阪急電鐵前身）公司基于阪急電鐵開通，開始實施大規(guī)模郊外住宅地開發(fā)（阪急電鐵池田室町住宅地）并取得成功。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，TOD模式已成為日本城市片區(qū)開發(fā)的重要模式，也成為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一。同時，日本TOD模式某種意義上也成為了全球領先的開發(fā)范式。

日本近代以來的鐵路基建先行戰(zhàn)略為TOD模式的興起和發(fā)展奠定了良好的“硬件基礎”。近代以來，鐵路建設在日本一直是優(yōu)先于公路建設的，這與日本特定的歷史背景關系密切。與西方城市近代馬車交通、汽車交通等公路交通的大發(fā)展不同，作為東京的前身，封建城市江戶重視防衛(wèi)，因而城市建設方面未考量馬車、汽車等便利化交通設施，同時幕府禁止街道上車輛的使用，因而與西方早期就開展公路建設相比，日本的道路建設方面一直較為滯后。明治維新后，日本政府以西方城市模式為參照，加快將江戶打造成近代都市，其中，交通的近代化成為重點。因此，基于道路建設的滯后，明治政府實施鐵路建設優(yōu)先戰(zhàn)略，自1872年開設的新橋-橫濱鐵路起，日本的鐵路開發(fā)業(yè)務開始迅速發(fā)展。同時，鐵路開發(fā)項目成為了無車時代的高收益業(yè)務，日本全國各地都成立了鐵路公司。至明治時代末期，全國的鐵路干線網(wǎng)絡已基本形成，鐵路成為日本近代以來城市建設的先行基建，因而城市功能的建設完善與鐵路也形成了密不可分的關系。以鐵路建設為基礎的國土、城市發(fā)展已經(jīng)開展了一百多年，成為了日本城市最為成熟的發(fā)展形態(tài)，也塑造了日本城市居民交通導向的出行和居住習慣，為日本TOD模式的興起和發(fā)展奠定了良好的基礎。

01

TOD與日本城市功能建設

既然近代以來日本實行的是鐵路基建先行的城市建設模式，那么日本的城市功能天然與鐵路存在著密不可分的關系，同時基于鐵路交通的城市功能建設和完善也形成了成熟的模式。TOD與日本城市功能建設的關系主要體現(xiàn)在三個方面。首先，鐵路交通先行的城市建設模式塑造了日本城市居民交通導向尤其是鐵路交通導向的出行和居住習慣。根據(jù)日本專業(yè)汽車咨詢公司SC-ABeam Automotive Consulting的調(diào)查，東京（23區(qū)）的鐵路利用率高為33%，在各種出行方式中占比最高，領先于香港（30%）、倫敦（22%）、首爾（21%）等國際大都市。

圖1 2018年東京公共交通利用率

以鐵路為建設重點的城市建設以及鐵路出行方式的高利用率使得鐵路成為日本城市居民選擇居住地的重要考量因素。根據(jù)日本國土交通省實施的地域生活魅力的調(diào)查，日本城市居民對鐵路等交通的考量程度非常高。

圖2 日本城市居民對城市魅力的意識情況

其次，TOD成為日本提升城市功能乃至城市能級的重要手段。近代以來，日本加快了城市建設，特別是由高速成長期進入安定成長期后，TOD片區(qū)開發(fā)等據(jù)點開發(fā)也成為了有助于提升城市功能和能級的一大手段。從交通樞紐的更新升級來看，城市中心地區(qū)的主要樞紐的據(jù)點功能隨著站點人流的增加和片區(qū)能級的提升也需要自我更新和升級，大城市的重要交通樞紐片區(qū)也需要圍繞站點改建、功能建設以及土地利用效率提升而進行二次開發(fā)，如澀谷站二次開發(fā)、新宿樞紐站開發(fā)等。另一方面，TOD模式也運用到城市新的大規(guī)模開發(fā)項目中，如臨海副都心開發(fā)、MM21開發(fā)等。也可以有效利用交通便利性較高的站點以及站周邊地區(qū)的空地作為新功能片區(qū)進行開發(fā)，如汐留地區(qū)、天空樹、品川開發(fā)等項目。同時，與地鐵新線路的建設同步進行的都心二次開發(fā)也有很多，如虎之門Hills項目。

最后，TOD開發(fā)與日本城市功能的建設的關系還體現(xiàn)在TOD是日本迅速實現(xiàn)城市功能建設的重要手段，這一點主要表現(xiàn)為TOD帶來的高效率的城市功能建設。日本是典型的多地震國家，1923年的關東大地震令東京遭受重創(chuàng)，政府決定在逐漸成為新興樞紐站的池袋、新宿、澀谷、目黑和城市中心部之間建設干線道路，并在干線道路下開通地下鐵，作為帝都復興計劃中的長期計劃的重要一環(huán)。干線道路的形式主要是以都心的公館地區(qū)為中心，向外建設環(huán)狀道路，并向八方衍生建設放射狀道路，形成網(wǎng)絡狀交通路線。此外，為了盡快使經(jīng)濟恢復過來，日本還提出了一系列諸如震災復興計劃等政策，推進了鐵路道路規(guī)劃建設。之后又有國鐵長期計劃、新城市規(guī)劃法、新住宅街區(qū)開發(fā)法則、首都圈基本規(guī)劃等政策出臺。日本從TOD開發(fā)入手來進行災后重建，起到了迅速提升城市功能的作用。

日本的城市建設政策也帶動了TOD模式的發(fā)展。為了緩解戰(zhàn)后高速成長期期間發(fā)生的由街區(qū)的肆意擴張、基礎設施不足帶來的生活環(huán)境惡化等一系列城市問題，日本政府在1968年出臺了《城市規(guī)劃法》，《城市規(guī)劃法》城市設施部分所要求的城市規(guī)劃區(qū)域必備設施中第一條便是道路、都市高速鐵道、停車場、汽車運輸樞紐等交通設施（道路、都市高速鉄道、駐車場、自動車ターミナルその他の交通施設）。同時規(guī)定了一部分以十年為期限的優(yōu)先開發(fā)規(guī)劃區(qū)域，防止街區(qū)的肆意擴張，為交通與片區(qū)整體聯(lián)動開發(fā)模式提供了空間。從TOD模式的效果和效益上來看，TOD開發(fā)在有效利用地下空間的同時提高站點周圍的建設密度，同時改善車輛通行和行人步行網(wǎng)絡。此外，TOD開發(fā)越來越注重在減輕環(huán)境負荷的同時實現(xiàn)高效性、安全性和地標性。日本國土交通省將TOD定位為“優(yōu)質(zhì)基建”的一大開發(fā)手法。

02

TOD與日本都市圈一體化

鐵路在日本都市圈一體化中也發(fā)揮著重要角色，都市圈的發(fā)展為日本TOD模式的發(fā)展提供了發(fā)展空間。日本經(jīng)濟在戰(zhàn)后進入高速成長期后，東京都的人口急速增加，關東地區(qū)一都三縣（東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣）的人口也加速擴張。以東京為中心向外擴展的生活圈迅速超越了東京都的行政區(qū)劃范圍，在人口、產(chǎn)業(yè)的集中和街區(qū)無序擴張的背景下，日本政府在1956年制定了《首都圈整備法》，并在1968年時進行了完善，制定了《第二次首都圈基本規(guī)劃》，還出臺了《新住宅街區(qū)開發(fā)法則》，以計劃型大規(guī)模城市住宅地開發(fā)規(guī)劃為目標，開啟了由政府推動的大規(guī)模新城建設，如多摩新城、千葉新城等項目，在推進大規(guī)模新城建設和街區(qū)住宅開發(fā)的同時開展交通建設，日本東京都市圈（首都圈）的雛形開始顯現(xiàn)。

圖2 基于ArcGIS的東京圈鐵路及人口密度變化趨勢圖

東京都心外拓地區(qū)的人口增加使得通勤交通距離變長，為了緩解輸送壓力，日本開展了一系列交通系統(tǒng)改善政策。在1964年的第3次國鐵長期計劃中，以東京都心為中心的五個放射狀通勤線路為基礎，開展了以線路增設為重點的“通勤五方面作戰(zhàn)”，在一定程度上緩解了鐵路運輸?shù)膲毫??！巴ㄇ谖宸矫孀鲬?zhàn)”結(jié)束后，還先后提出了“運輸政策審議會答申第7號”（1985年）、“運輸政策審議會答申第18號”（2000年）等作為高速鐵道交通網(wǎng)絡整備的基本規(guī)劃?！斑\輸政策審議會答申第7號”以2000年為目標年，將東京50km圈設定為“東京圈”，將重點放于既設線路的擁擠緩和對策上。基于擁擠發(fā)展勢頭緩解、無障礙化及無縫化、順應當下的城市構(gòu)造及功能規(guī)劃、注重與機場新干線的連通性等鐵路交通規(guī)劃基本方針，通過一系列具體政策的出臺，鐵路交通系統(tǒng)逐漸成熟。此外，為了應對東京的“飽和”，跨越區(qū)劃范圍的半徑一小時圈域逐步形成，東京都市圈也進一步向外擴張，而在提高與東京都心的連通性之后，為了避免城市功能過度集中于東京等問題，推動城市功能分散的都市構(gòu)造計劃也逐步開展。

東京功能的“飽和”與分散推動新城建設，帶動交通一體化。20世紀80年代以前，日本的都市構(gòu)造一直是中心集中型，到1982年，日本提出圍繞副都心建設的分散型都市構(gòu)造--多心型都市規(guī)劃。此規(guī)劃主要為了緩解都心極端集聚的問題，起到都心功能分散的作用。多心型都市規(guī)劃在一定程度上緩解了東京市中心區(qū)域的高度集聚性問題，而這樣的政策會對城市整體水平的提升帶來一定的阻礙，所以為了能夠?qū)藗惗?、紐約等大城市，1995年起，東京又從多心型都市構(gòu)造轉(zhuǎn)變?yōu)榱谁h(huán)狀大都市構(gòu)造。環(huán)狀大都市構(gòu)造打造了一個個層層環(huán)繞式的城市，此外，還構(gòu)建了東南西北4個外核都市群，串聯(lián)成核都市聯(lián)合都市軸，形成了一條環(huán)狀都市軸。另外，圍繞東京灣地區(qū)還形成了第二條環(huán)狀都市軸—東京灣海濱都市軸。核都市聯(lián)合都市軸強化了各個核都市間的交通、物流、信息網(wǎng)，作為中核據(jù)點的核都市也致力于多樣的功能集聚，與周邊地區(qū)形成鄰近的工作生活圈域，環(huán)狀大都市結(jié)構(gòu)進一步強化了廣域交通基礎，使得區(qū)域的交通重要性進一步體現(xiàn)，同時區(qū)域內(nèi)活躍的人流、物流、信息流為TOD模式的發(fā)展提供了關鍵要素。

03

TOD與日本鐵路公司業(yè)務模式

日本鐵路公司主要分為JR（Japan Railway）和“私鐵”兩類，JR的前身是日本國有鐵道公司，1987年經(jīng)過國鐵分割民營化后，形成JR東日本、JR東海、JR西日本、JR北海道、JR四國、JR九州與JR貨物鐵路公司等7家鐵路公司，統(tǒng)稱“JR”?！八借F”則是民營鐵路公司。

從鐵路公司業(yè)務層面看，JR主要運營長遠距離交通業(yè)務和城市中心區(qū)域的城市交通，占據(jù)了鐵路運輸市場的主要份額，“私鐵”在交通業(yè)務上為了避免與JR的競爭，鐵路路線更傾向于建設在國鐵路線以外、開發(fā)較為落后的地區(qū)，比如連接人口密度相對較低的郊外區(qū)域與市中心的鐵路交通。為了創(chuàng)造更多的乘客需求、增加沿線人口，“私鐵”從一直積極開發(fā)住宅和娛樂設施等事業(yè)，用以提高鐵路利用，同時通過多元化的業(yè)務開展來創(chuàng)收。同時因為鐵路開發(fā)需要大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資，單純的鐵路建設業(yè)務容易讓開發(fā)主體陷入經(jīng)營困難的狀況。所以，通過多元業(yè)務布局可以有序、可持續(xù)地推進鐵路經(jīng)營和沿線開發(fā)。

同時，日本在鐵路運營上有著公正報酬率規(guī)制等車費設定的規(guī)則制度，試圖通過提高乘客車費來增加收入是極為困難的。而且根據(jù)鐵路會計規(guī)則，多元化業(yè)務部門和鐵路業(yè)務部門間無法隨意更改費用分配。在無法進行直接內(nèi)部補助的情況下，作為企業(yè)，向不受限定的產(chǎn)業(yè)領域進行多元化發(fā)展，開拓鐵路事業(yè)以外的收入源來強化企業(yè)整體的收入是一種自然而然的戰(zhàn)略選擇。

在開發(fā)模式上，由于“私鐵”運營的主要是連接人口密度相對較低的郊外區(qū)域與市中心的鐵路交通，為了避免單向低效運輸，他們更傾向于打造“目的地型”TOD。通常來說，住在郊外地區(qū)的人們因為需要上班上學，所以早晨的乘客大多是從郊外通往市中心區(qū)域，傍晚則反之。這種情況的發(fā)生便會形成單方向輸送，而反方向的乘客寥寥無幾，造成低效率運營。通過在郊外吸引學校、工廠、研究所的開設以及購物中心等商業(yè)設施、游樂園及球場等目的地型娛樂設施的開發(fā)，增加通勤反方向的運輸量，保證了雙向高乘車率。

日本“私鐵”通過城市功能建設來強化開發(fā)收益的歷史較早，經(jīng)驗也較為成熟。1904年起，隨著鐵路電氣化的發(fā)展和沿線地區(qū)的人口增加，日本城市化進程開始加速。由小林一三所設立的阪神急行電鐵公司開創(chuàng)了包含沿線開發(fā)、百貨店等副業(yè)形式的鐵路開發(fā)經(jīng)營模式，成為日本TOD商業(yè)模型的鼻祖，這也成為了如今日本鐵路的主流經(jīng)營模式。另外，為了吸引更多乘客而進行沿線住宅用地開發(fā)，建設游樂園等設施之類的例子也很多。1920年，阪急梅田站開設了全國第一家樞紐站百貨商場并取得成功。

鐵路事業(yè)以外的多元事業(yè)經(jīng)營可以與鐵路事業(yè)本身帶來協(xié)同作用。從營業(yè)額排名前十的各日本鐵路公司營業(yè)數(shù)據(jù)來看，JR東日本、JR東海、JR西日本等JR系三家代表性JR系鐵路公司交通板塊業(yè)務占據(jù)了營業(yè)額的絕大多數(shù)，而“私鐵”則體現(xiàn)出房地產(chǎn)、零售、娛樂等多元業(yè)務發(fā)展的態(tài)勢。以鐵路產(chǎn)業(yè)為中心來開展多方面相關產(chǎn)業(yè)的“私鐵”非常多，非鐵路業(yè)務部門的營業(yè)額通常占著“私鐵”總營業(yè)額的一半以上，成為日本鐵路公司的一大特色。

圖3 2018年日本各大鐵路公司營業(yè)額（億日元）

鐵路建設等基建投資為沿線的交通帶來了便利，沿線地價的上升等站點開發(fā)所帶來的利益無法直接被鐵路開發(fā)主體所獲得，獲益人通常是沿線的地產(chǎn)所有者。所以為了能夠使這部分投資產(chǎn)生的外部經(jīng)濟效果實現(xiàn)內(nèi)部化，“私鐵”會選擇在鐵路、站點建設的同時，在站點周邊同步獲取土地，以進行房地產(chǎn)開發(fā)等多元化業(yè)務。

“私鐵”的交通板塊業(yè)務不僅創(chuàng)造出了鐵路乘客、沿線周邊的高附加值土地等有形資產(chǎn)，還獲得了鐵路建設與沿線開發(fā)經(jīng)驗、沿線居民和消費者的品牌認知度以及沿線資產(chǎn)效應等無形資產(chǎn)，這些具有核心競爭力的業(yè)務經(jīng)驗資源成為“私鐵”開展多元業(yè)務的重要基礎。

圖4 日本TOD模式生態(tài)

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TOD 在日本：遠超一種開發(fā)模式

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